党的十九大再次明确住房要回归居住属性。无疑，未来房地产领域所有改革部署和政策举措，都将紧紧围绕住房这一定位展开。由此看，住房从兼具居住和投资属性转到了居住和公共产品属性。基于住房的这个新定位，完善社会保障体系，也已成了解决新时代社会主要矛盾、奠定消费的基础性作用和实现现代化的重要抓手。

突出住房居住和公共产品属性，体现在新的住房制度中，就是租赁住房占主体地位。可以说，“租售并举”堪比1998年“房改”，是我国住房领域又一次重大的制度和体制变革。如果说，1998年“房改”时我国住房需求的主体是长期计划经济时期，城镇居民的住房需求被“短缺供给”压制着的话，那么，现如今住房需求的主体则是迫切希望融入城市，并“扎根”城市的广大新市民（外来人口、新就业大学生）的住房需求。值得注意的是，基于“两高一低”（高房价、高生活成本、低支付能力）的现实，新市民住房需求首先是租赁需求，等待日后有了一定积蓄后，才是买房需求，这就是“先租后买”、“租售并举”。因此，未来新增供应主体应是租赁。无疑，政府主导的集监管、服务、信息于一体的租赁平台是租赁市场的基础设施，也是各项租赁制度和政策“落地”的抓手。

但是，目前各大中小城市，住房供应的绝对主体，却是产权型的商品住房，即“重售轻租”，租赁甚至被偏废。多年来，全社会已经形成住房兼有居住和投资“双重属性”的刚性认知，住房越来越偏离居住和公共产品属性，表现在投资炒作越来越盛行、房价越来越高。过去十多年，房地产调控可谓如影随形，但由于顶层设计上没有正本清源（住房到底是何种属性），即便祭出限购、限贷、限价等行政干预措施，也难以从根本上去除住房的投资属性，从而造成“屡调屡涨”，甚至“空调”的局面。结果就是，新市民的住房需求被“边缘化”。典型如，合租、“打隔断”、地下室、城中村、工棚等是新市民普遍的居住形式，居住不体面和不稳定。

而且，新市民无法享有最基本的、作为城市居民的公共服务，比如就近接受公办教育、小孩防疫接种、最低生活或失业保障等。由此，他们或者为日后在城市买房而节衣缩食，或者选择“返乡置业”，抑或在乡下建房，为未来“告老”作准备。在此情形下，“由乡入城”的劳动力要素改善效果未尽，“城市让生活更美好”的新型城镇化理念难以彰显。

目前，我国有2.45亿新市民、1.5亿留守人群（留守妇女、留守儿童、留守老人）及2000万左右长期租房的大学生（已毕业）。从规模上看，这部分人群相当于现有城市常住人口的40%。同时，尽管我国还有30%的农业就业人口，但农业产业化、机械化、规模化，1亿至2亿农业人口已进入城市（流动人口），或者“农忙（3个月左右）在乡、农闲进城”。因此，无论从改善人力资本结构，推进供给侧结构性改革，还是满足人民群众对美好生活的需求，都应该革新现有的住房制度。

在住房回归居住和公共产品属性的顶层框架下，长期固化的住房和房地产拉动经济、“托底经济”的基调必将改变，各地主管部门的思维惯性也将渐进扭转。未来，住房供应的主体就是租赁住房（包括公共租赁房）、政策扶持的商品住房（如共有产权住房）。除了少量新增供应以外，存量盘活是重点，包括盘活存量集体建设用地、盘活国企闲置用地和用房、盘活低效利用的商业办公和工业空间（“改租赁”）、存量住房（特别是老旧住区）、公共配套“补欠账”、租售渐进同享公共服务等，这就是“多主体供给、多渠道保障、租售并举”新住房制度的内涵。

另一方面，借助于特色小镇和小城镇建设，大城市产业升级转移和“腾笼换鸟”，大中小城市之间基础设施互联互通和公共服务均等化，超大和特大城市外围或都市圈将得到长足发展，而部分非热点二线城市、超大城市周边或都市圈内的三四线城市也将成为人口集聚地，这是我国未来房地产为数不多的增量空间。如此，新市民就能体面、稳定、低成本地在城市“安顿”下来。当新市民在就业地城市消费投资和长远决策的行为长期化后，努力工作为日后买房并“扎根”城市也就有了盼头，人力资本提升（包括下一代）的动力也增加了。由此，不仅消费对经济发展的基础性作用被激活，内需型社会水到渠成，“住有所居”和居民向往美好生活的梦想终将成为现实。

  （作者系深圳市房地产研究中心高级研究员）